Implicaciones regulatorias de la convergencia

Autor: Luznella Saavedra R., República de Panamá, Junio 2009


Contenido

IMPLICACIONES REGULATORIAS DE LA CONVERGENCIA

A principios de los años 90 todavía estaban definidas las fronteras entre los servicios de telecomunicaciones y los servicios audiovisuales, el usuario utilizaba distintos equipos terminales para acceder a servicios claramente diferenciados. En la actualidad, lo que se denomina como convergencia implica una integración total a todos los niveles, incluyendo las redes de acceso y distribución local y el usuario puede emplear una amplia variedad de dispositivos generales, intercambiables e interconectables.

En la actual Sociedad de la Información se viene desarrollando una nueva economía, basada en el conocimiento y su desarrollo precisa del acceso de todos los sectores sociales y económicos. La investigación requiere un intercambio de cantidades ingentes de información a las velocidades más altas posibles y demanda excelentes infraestructuras, sistemas y servicios de telecomunicaciones.

Entre 2006 y 2010, la cantidad de información añadida anualmente al universo digital se ha ido incrementando en más de seis (6) veces, de 161 a 988 exabytes. Este importante crecimiento será producido principalmente por las aplicaciones audiovisuales: digitalización de imágenes, de video y de voz.

“La convergencia debe permitir al usuario acceder una gran variedad de servicios de comunicaciones, información, y/o entretenimiento, con una calidad consistente sin importar los dispositivos utilizados, el medio físico por los que se transmiten las aplicaciones, o la ubicación del usuario”. [1]

Si el Siglo XX se caracterizó por la profusión de servicios de telecomunicaciones que estaban asociados a redes específicas, especializadas y dedicadas a cada uno de los servicios, el Siglo XXI es el de gran eclosión de nuevos servicios que, además no precisan redes específicas, porque el transporte y enrutado están basados en el protocolo IP, que es propio de las redes genéricas o multiservicio.

El paso de los servicios y redes tradicionales[2] a la nueva situación[3] se conoce como fenómeno de Convergencia. Se estima que dicho fenómeno desembocará en dos tipos de redes IP:

1. Redes IP sin movilidad (o de baja movilidad, a la que también se puede acceder sin hilos, por radio).
2. Redes IP con movilidad (y por tanto "handover" entre celdas y redes)


Tipos de acceso NGN


Una perspectiva histórica de la convergencia

La convergencia viene manifestándose de forma parcial desde finales de la década de los años 1970, cuando la telemática se hace una realidad fruto de la convergencia entre la informática y las telecomunicaciones.

En lo referente a las redes y servicios de de telecomunicaciones, la siguiente Figura refleja en su parte izquierda la visión del futuro de las telecomunicaciones que se tenía en los años 80[2], y en la derecha se expone el fenómero conocido como "Convergencia", donde las las redes dedicadas clásicas o "legacy" son sustituidas por redes IP de nueva generación NGN (Next Generation Networks), que son capaces de comunicar todo tipo de servicios.


Vision UE 1984


El fenómeno de la convergencia integral entre sectores alcanza, sin embargo, su primera manifestación básica cuando los tres mundos (considerados éstos al menos constituidos por unas tecnologías e infraestructuras digitales, unos operadores, un mercado y unos consumidores), comienzan a mediados de la década de 1990 a satisfacer una misma demanda: el consumo de información multimedia (audio, vídeo y datos) a través de diferentes interfaces y una o varias plataformas de operación.

En este contexto, el debate sobre la convergencia tuvo un notable impulso en el ámbito de la UE cuando en diciembre de 1997 se publica el Libro Verde sobre la Convergencia, y se organizan diferentes consultas públicas en torno al impacto de la convergencia en distintos ámbitos, incluido el regulatorio.

La llegada de la banda ancha, el acceso móvil ubicuo y las nuevas formas de consumo e interacción audiovisuales han causado que se retome con interés el concepto de convergencia y de sus profundas implicaciones, en materia de ingeniería en los aspectos relativos al acceso, tratamiento, procesado y comunicación de información de tipo multimedia en un contexto de incipiente competencia inter-plataforma, encaminada, fundamentalmente, a satisfacer la demanda y necesidades (en ciertos casos, aún incipientes) de los usuarios finales.

En cualquier caso, el hipersector de las TIC se encuentra inmerso en un proceso de evolución tecnológica, de negocio y de mercado, la “convergencia”, que ni mucho menos se ha completado. De hecho, más bien se encuentra en un fase intermedia, donde las soluciones, productos y servicios que el hipersector proporciona a los usuarios / consumidores son tanto “pre-convergencia”, como auténticos resultados de la misma. Los ejemplos de lo anterior son numerosos allí donde se mire. Coexisten soportes analógicos y digitales, terminales fijos para comunicaciones de voz y terminales multimedia para comunicaciones móviles, o infraestructuras de comunicaciones tradicionales e infraestructuras ya preparadas para escenarios “todo IP”.

La convergencia es un fenómeno más amplio que la mera transformación de las redes. Se refiere a la aproximación y mezcla de tres sectores previamente separados: las telecomunicaciones, los contenidos y las tecnologías de la información / Internet. A veces se particulariza la convergencia en un subsector de los contenidos que es el audiovisual, de manera que la versión más popular de la convergencia trata de los sectores de las telecomunicaciones, el audiovisual e Internet.

El resultado del proceso de convergencia es un nuevo sector que se suele denominar como el hipersector, o simplemente el sector, de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Por tanto, la convergencia se produce simultáneamente en diferentes ámbitos. Así, se puede hablar de convergencia tecnológica, de convergencia de negocio, de convergencia de mercados o de convergencia regulatoria. También existen fenómenos de convergencia parcial como la convergencia fijo-móvil o las comunicaciones electrónicas como resultado de la aproximación entre las telecomunicaciones e Internet.

Pero la convergencia no puede ser alcanzada simplemente introduciendo tecnología nueva, si ésta no logra engranarse en el medio económico y social. De hecho, el cambio tecnológico ha proporcionado la condición necesaria para el cambio, pero no es una condición suficiente.

Con la regulación adecuada se establecerá el marco legal con el cual se podrán conjugar los factores y elementos para promover y desarrollar efectiva y eficazmente la convergencia, logrando el anhelado acceso a los contenidos y beneficiando a los consumidores y usuarios con más y mejores servicios, al mejor precio.

Este artículo pretende enumerar cuáles son los retos de la regulación en estos momentos y enunciar algunas de las alternativas para resolver los dilemas que se vienen suscitando en torno a la convergencia.

Concepto de Convergencia

Para adentrarse en la temática se ha de proporcionar al lector una definición de convergencia.



En su concepción más amplia, se entiende por convergencia las mejoras tecnológicas que permiten que sobre una única red se puedan ofrecer diferentes servicios, así como que un servicio se pueda proveer sobre diferentes tipos de redes.

La OCDE (Organismo de Cooperación y Desarrollo Económico) define la convergencia como el proceso mediante el que las redes y servicios de comunicaciones, que anteriormente fueron consideradas por separado, comienzan a transformarse de modo que, diferentes plataformas de red soportan servicios similares de voz, audiovisual y transmisión de datos; diferentes terminales de usuario reciben servicios similares y se crean nuevos servicios.[3]

Para la International Telecommunication Union (ITU), convergencia es la capacidad tecnológica, de mercado o legal para integrar tecnologías anteriormente separadas. Desde el punto de vista legal, ello puede implicar una reducción de las instituciones regulatorias.

La convergencia resulta tan amplia que podemos distinguir varios tipos entre los que Antoni Elias Fustè[4] enumera los siguientes:

Cuando se habla de la convergencia tecnológica nos referimos al desarrollo en el que las fronteras entre los sectores que transmiten (telecomunicaciones), procesan (informática) y generan contenidos (media), haciendo uso de la digitalización, se van diluyendo.

Por su parte, la convergencia de redes se suscita cuando las distintas redes de comunicaciones electrónicas superponen sus servicios de forma transparente para los usuarios, de modo que perciben el uso de una única red.

La convergencia de contenidos es el proceso por el que cualquier contenido susceptible de ser digitalizado lo será, rompiendo así cualquier asociación entre el contenido y el soporte previo.

Por otro lado, la convergencia de dispositivos debe entenderse como el resultado de la universalización de los dispositivos digitales que aportaban funcionalidades diferentes, en un solo aparato o en varios dispositivos intercambiables e interconectables.

Por último, la convergencia de comportamientos se observa cuando los usuarios desarrollan comportamientos similares con los diferentes dispositivos de acceso (ya convergentes) y en todas sus áreas de actividad, convergiendo en usos

La convergencia es el fenómeno tecnológico que permite la integración de múltiples servicios en una sola red o dispositivo, permitiendo a los operadores ofrecer más servicios sobre la misma infraestructura, generando eficiencia operativa a partir de economías de alcance. La Convergencia ofrece incentivos para que los operadores entren a mercados donde previamente no tenían presencia, generando más opciones al usuario y competencia, facilita a terceros proveedores ofrecer servicios sobre las redes públicas sin necesidad de ser operadores de redes, promoviendo la innovación en nuevas aplicaciones y servicios.

Factores que impulsan la convergencia

La convergencia no se explica sin la aparición de una serie de factores de índole técnico-económica que, unidos, han supuesto la revolución de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los principales de estos factores son: la digitalización, la evolución de la microelectrónica (ahora convertida ya casi en nanoelectrónica), la evolución del software y las nuevas capacidades (banda ancha y movilidad, fundamentalmente) de las infraestructuras de comunicaciones.

Consecuencias de la convergencia

El entorno convergente plantea un sinnúmero de problemas de índole técnico y regulatorio, baste mencionar los siguientes:

Para las Autoridades Nacionales de Regulación (ANR):

Los Operadores tradicionales de Comunicaciones:

Los oferentes de nuevos servicios:

Los usuarios

A continuación, se presentan dos esquemas, [7] para ubicar al lector en el panorama regulatorio.

Hasta el año 2006 la regulación de los sectores se ajustaba a un sistema vertical en donde las tecnologías, plataformas y redes e incluso las normativas se desarrollaban de manera separada e independiente. En la actualidad, la convergencia ha transformado esta concepción en un sistema horizontal, se terminan las definiciones separadas o distinguidas, las tecnologías y conceptos se unifican, se transforman.



La realidad sujeta a regulación, como puede apreciarse, se transforma, por lo que, desde el punto de vista legal, la llegada de la convergencia debe hacernos reflexionar sobre la posibilidad de reducir, también las instituciones regulatorias y modificar su enfoque.


SERVICIOS PRESTADOS A TRAVÉS DE DISTINTAS INFRAESTRUCTURAS
Tipos de servicios
Infraestructuras Fijos voz Fijos datos Fijos TV Voz móvil Datos móviles TV móvil
Bucle de cobre, (ADSL sobre pares de cobre @ NTP) y y y
Sub-bucles de cobre (VDSL sobre pares de cobre @ NTP) y y y
Coaxial (HFC) y y y
FTTH/B y y y
Acceso local fijo inalámbrico y y y y y y
Satélite y y y y y y
Difusión móvil y
Difusión Terrestre y y
Redes móviles (2G & 3G) y y y y y

La convergencia supone nuevos retos para la regulación

Una vez revisado el concepto de convergencia, enfocamos los aspectos regulatorios de esta compleja figura.

Debido a la convergencia tecnológica, diversos servicios operarán simultáneamente a través de distintas plataformas tecnológicas, lo que implica que servicios comparables desde el punto de vista del consumidor no se deben diferenciar desde el punto de vista regulatorio por el simple hecho de que sean ofrecidos por diferentes canales o plataformas.

El proceso de convergencia en telecomunicaciones llevó a la consolidación de empresas que eran capaces de ofrecer una variedad de servicios a través de la misma plataforma tecnológica y que antes eran considerados mercados separados y, por lo tanto, se comportaban de acuerdo al ambiente de competencia existente. Como puede apreciarse, el proceso de convergencia trae consigo una serie de cambios tanto en la forma de proveer los servicios, como en el entorno regulatorio para llevarla a cabo.

Hay que tener en cuenta que algunas regiones se caracterizan por la poca madurez del mercado de banda ancha, existen barreras regulatorias relacionadas con la oferta conjunta de TV y voz o del empaquetamiento de servicios y la falta de disponibilidad de plataformas tecnológicas adecuadas.

La convergencia constituye un ecosistema complejo con fuertes inercias en las empresas, derivadas de sus inversiones, decisiones tecnológicas, exclusividad, o barreras de entrada y en los consumidores, asociadas a sus hábitos de consumo y percepciones de valor. En este ecosistema de la convergencia existen importantes elementos de control sobre el acceso, que afecta a las prestaciones recibidas por los consumidores.

Las empresas que compiten en la convergencia tratan todos ellos de ofrecer los mismos productos, cada una con sus propios medios y plataformas, por lo que en convergencia se verificará un proceso de sustitución de productos.

Los productos ofertados por unas y otras empresas en la convergencia son fundamentalmente Productos Sustitutivos, que compiten vorazmente unos con otros, con un único objetivo: sustituir el consumo de estos productos en el resto de las plataformas para atraer el consumo hacia la su producto, red o servicio. Esto significa que las empresas pueden sufrir procesos de debilitamiento, transformación, incluso pueden desaparecer por incapacidad de gestionar los cambios.

Asistimos a un proceso de competencia empresarial en una doble dimensión y que el regulador debe contemplar en sus decisiones: i) competencia intraplataforma, con empresas que compiten operando plataformas del mismo sector, y ii) competencia interplataforma entre empresas que compiten operando plataformas de diferentes sectores.

¿Resulta necesario desarrollar regulaciones adicionales o modificar las existentes a fin de orientar la prestación de todos los servicios que sean accesibles por los usuarios, o simplemente no se debe regular? ¿cómo se debe orientar la regulación entre los operadores de redes, de servicios y de proveedores de contenidos?, cuáles son los propósitos de la regulación ante este despliegue tecnológico denominado convergencia? ¿Se debe sobre-regular al sector de las telecomunicaciones, en beneficio de los proveedores de aplicaciones? ¿Se deben prohibir los acuerdos verticales y horizontales entre empresas? ¿Con las políticas de descuentos, cómo se recuperan las inversiones realizadas?

Todas estas interrogantes implican que el regulador debe confrontar varios dilemas en el corto y mediano plazo. Entre estos dilemas se pueden enumerar, entre otros, la definición y el uso que se dará al espectro liberado con la migración a la televisión digital, por ejemplo, así como determinar las condiciones con las que los concesionarios actuales tendrán o no la posibilidad de ofrecer servicios convergentes.

El rol del regulador debe cambiar ante la tendencia natural de un mercado con cierta competencia y caracterizado por una gran dinámica de tecnologías y servicios. Sus actuaciones deben promover la calidad, atención y protección del cliente y/o usuario, tendrá un papel de policía más que de legislador y sus actuaciones serán mayoritariamente de tipo ex post, deberá adoptar medidas menos variables o robustas en materia de interconexión, sus intervenciones deben ser mínimas, con una clara identificación de sus objetivos, debe garantizar una competencia efectiva y perdurable y obtener mayores beneficios para los usuarios.

La regulación debe considerar en sus análisis la fuerte asimetría que puede introducir, pues las empresas fuertemente reguladas del sector telecomunicaciones o de media se ven negativamente afectadas por la regulación cuando compiten con las empresas que operan en Internet sin regulación alguna. Estas asimetrías deben considerarse cuando se debaten las regulaciones a aplicar, toda vez que los agentes inversores en las redes son las que soportan la regulación ya que el resto de los participantes se encuentran en situación de corredores libres free riders.

En la convergencia la regulación es un elemento clave que puede desequilibrar la dinámica del mercado. A efectos regulatorios, se trata de sectores y empresas que operan con lógicas muy diferentes, en cuanto a barreras de entrada, carga regulatoria actual, nivel de inversiones, capacidad de innovación, control sobre el cliente final, atractivo del sector para el consumidor, y con expectativas diferentes para clientes, accionistas y empleados, todo reflejado de algún modo en la capitalización bursátil de la empresa. Todos estos factores deben considerarse por el regulador cuando estudia qué regulación aplicar a las empresas de telecomunicaciones y audiovisuales, a fin de evitar desventajas competitivas entre empresas que operan en diferentes plataformas para proveer los mismos servicios, creando asimetrías interplataforma que resulten perjudiciales.

Se observa que los modelos de negocio de las empresas convergentes son muy diferentes, unos basados en realizar fuertes inversiones en redes y otros, muy inferiores, inversiones en aplicaciones y contenidos, que producen muy diferentes ventas, mayores cuanto mayores son las ventas y el activo total de la empresa, pero que en cambio cuando dichos modelos son refrendados, valorados por los mercados financieros no obtienen simétrico tratamiento, con capitalizaciones de las empresas de Internet muy elevadas. Lo anterior refleja el sentir de los mercados, de la fuerte sustitutividad de productos y de servicios con que amenaza Internet, y de una regulación muy estricta para las operadoras de telecomunicaciones que les obliga al acceso a sus redes, situaciones que generan incertidumbres importantes que deben reducirse a su mínima expresión, a través de la adopción de la normativa apropiada.

Implicaciones de la Convergencia

La convergencia tiene implicaciones de todo tipo: de negocio, de mercado y, por supuesto, regulatorias, todas ellas obligan a reflexionar sobre un aspecto que mantiene validez en la Sociedad de la Información: la competencia, tal y como se pretende abordar más adelante.

En cuanto a las implicaciones a nivel de negocio se debe enumerar la ambivalencia puesto que la convergencia puede llevar a aumentar como a reducir la competencia. Se aumenta la competencia si invirtiendo en una sola red se pueden ofrecer diferentes servicios, hay mayor competencia en infraestructuras, por incurrir en economías de alcance y de escala se logra un mayor ingreso medio por usuario. Se disminuye la competencia por el riesgo de apalancamiento, vertical y horizontal del operador.

La convergencia también se extiende a nivel empresarial puesto que se realizan fusiones y adquisiciones entre operadores cuando confrontan la necesidad de ofrecer ofertas empaquetadas.

La convergencia tiene implicaciones a nivel de Mercado, ya que se verifica un aumento de los empaquetamientos de servicios, con la correspondiente bajada de precios por cada uno de ellos, aumentando la posibilidad de elección del consumidor.

Existen además implicaciones a nivel Regulatorio tales como las restricciones en sectores interrelacionados (separación entre productores de contenidos y operadores), posible definición de mercado por paquetes, en lugar de definir los mercados por productos y servicios, surge la necesidad de aplicar remedies para evitar el apalancamiento y fomentar la inversión (acceso a infraestructuras pasivas o acceso indirecto), así como evaluar la creación de un mercado del espectro operativo.

También se debe analizar, dentro de las implicaciones regulatorias, que los límites entre los mercados de productos y servicios se desdibujan, de lo que se desprende que la regulación debe necesariamente respetar el principio de neutralidad tecnológica. El operador con Posición Significativa en el Mercado (SMP) puede incurrir en estrechamiento de márgenes.

Una regulación defectuosa puede generar el riesgo de desincentivar la innovación en aplicaciones y redes, si se mantiene una asimetría regulatoria entre sectores. Por otro lado, el regulador deberá confrontar las nuevas posiciones de dominio que surjan tras las fusiones y adquisiciones verticales y deberá dar respuesta a los conflictos que se presenten por la exclusividad de los contenidos y por el empaquetamiento de productos. La regulación deberá mantener el énfasis en la regulación de la competencia ante la regulación sectorial.

El ambiente convergente plantea varios problemas para el regulador y son precisamente en ellos en los que deseamos enfocarnos. Las industrias reguladas principalmente por criterios antimonopolio, se funden con aquellas, hasta la fecha sometidas a regulaciones específicas y con enfoques distintos. Nos referimos a la industria de las telecomunicaciones y al sector de los medios de radiodifusión, normados generalmente, en atención a los contenidos presentados.

Convergencia en los mercados e impacto sobre la competencia

La convergencia produce un impacto importante en la definición del mercado, en vista de que se verifican nuevas formas de competencia, se apuesta por mayores capacidades de las redes, expresadas en parámetros tales como el volumen de la información, cobertura y grado de movilidad. Las diversas redes tecnológicas se han ido integrando, ya sea por el surgimiento de nuevas redes o por la adaptación de las ya existentes, reduciendo los costos medios por el aprovechamiento de las economías de escala que genera el uso de esta infraestructura. Además, surge el problema de que la oferta de servicios viene dada por diferentes alternativas de empaquetamientos, planes y tarifas, lo que dificulta tanto la identificación de mercados como su regulación.

Hay que precisar que la convergencia afecta también la posición de dominancia de los operadores, potencialmente se disminuyen las barreras de entrada al aumentar el número de infraestructuras que pueden utilizarse para proveer un servicio particular, lo que puede implicar una reducción del poder de mercado y tal y como hemos dicho anteriormente, la convergencia que puede liderar grandes economías de alcance e incentivos al apalancamiento, lo uqe puede resultar en un incremento en la poder de mercado.

El nuevo escenario convergente advierte nuevas dimensiones a considerar en un análisis de competencia, dentro de las cuales se encuentran la aparición de una oferta multiservicio (empaquetamiento), la reventa de servicios y la desagregación de la red, así como también la disponibilidad de recursos escasos por los que pueden competir los agentes de una misma red, o de varias redes o incluso de otros servicios.

Por tanto, habrá que adecuar la regulación superando el enfoque tradicional de regular diferentes servicios utilizando criterios tecnológicos y encaminados a la regulación por mercados relevantes, donde los servicios deben ser vistos con independencia de las plataformas tecnológicas utilizadas para ofrecerlos y como componentes del mismo o diversos mercados relevantes de acuerdo con los conceptos de sustituibilidad, tanto por el lado de la oferta como por el lado de la demanda.

Por ello, la regulación por mercados separados con base en condicionamientos de oferta tecnológicos, ha venido perdiendo validez. Cada vez más una diversidad de productos y servicios son ofrecidos a través del mismo canal o plataforma tecnológica. Se requiere desligar la definición de mercados relevantes de la forma tradicional, sin que se dejen de utilizar parámetros útiles de definición sino adaptando éstos a una nueva realidad. En este sentido, el marco regulador tendrá que ir en una nueva dirección, enfocada a desagregar el servicio en los procesos que componen la cadena de valor completa de las telecomunicaciones, desde el punto de origen (aplicaciones y contenidos) hasta el punto de destino (desagregación del bucle de abonado o reventa de servicios), pasando por toda la infraestructura de red (transporte) o desagregando el conjunto de capacidades extremo a extremo de una red.

Para que el marco regulatorio sea más eficiente, debe incluir la definición de mercado relevante y el análisis de poder de mercado, puesto que los procedimientos empleados en áreas como la política de competencia muestran que son necesarios, aunque existan fallas y puntos de vista subjetivos que impidan un acercamiento unánime a este tema. Los objetivos del regulador seguirán siendo los mismos en convergencia, pero lo que cambia es la manera en que debe utilizar sus instrumentos. Se deben evitar regulaciones repetidas y traslapadas, conflictos legales frente a regulaciones, dirigirnos a una mayor integración en la toma de decisiones que permitan solucionar los conflictos entre las diferentes actividades de negocio. Frente a la velocidad y a la convergencia en las diferentes tecnologías, se debe contar con un marco regulador que no vaya en contra del desarrollo del sector y por ello la identificación correcta de los mercados relevantes, constituye un elemento clave a la hora de crear y garantizar condiciones de competencia efectiva e igualdad de oportunidades para que compitan todos los agentes del sector.

La definición de mercados relevantes dentro de este entorno convergente deberá ser tecnológicamente neutra y dejar al margen la regulación de transición diseñada para la apertura de los mercados y que, sin embargo, aún caracteriza y condiciona al sector.

La regulación del mercado de telecomunicaciones en el aspecto de competencia, se polariza en torno a dos ejes centrales: la competencia en infraestructuras o inter-plataformas, y la competencia en servicios o intra-plataformas. Las decisiones del regulador se inspiran en uno y otro modelo.

Un marco regulador que pretende la competencia en servicios presenta las siguientes características:

  1. Reutilización y reventa de infraestructuras existentes. Se pretende la máxima eficiencia en las redes ya desplegadas, los costes diminuyen al mínimo y los precios tienden a reflejar dichos costes.
  2. Desarrollo de plataformas limitado a infraestructura actual: resulta difícil que los operadores encuentren incentivos al desarrollo de nuevas infraestructuras, dado el grado de eficiencia conseguido por la establecida.
  3. Mercados con poca innovación. Dado que los operadores prefieren utilizar la infraestructura ya existente, la innovación queda reducida a los servicios que se puedan prestar sobre la red desplegada. Es difícil que los operadores asuman riesgos y grandes inversiones
  4. Innovación sólo en precios. A consecuencia de lo anterior, la capacidad de competir de los operadores queda reducida a las innovaciones que puedan hacer en materia de precios, que a su vez están limitadas por la eficiencia en costes que se pueda conseguir en la red existente.

Este modelo asume que hay madurez tanto en servicios prestados como en tecnología y se preocupa de que se produzca un reparto óptimo de los recursos generados. Se incrementarán a corto plazo el número de competidores y el retorno disminuye. Sólo puede presentar crecimiento mediante la continua regulación de los precios de acceso a la red.

En un marco que prevalece la competencia en infraestructuras se verificarán las siguientes características:

  1. Desarrollo de nuevas infraestructuras o plataformas. En la medida que los agentes perciben que pueden capturar los retornos de su inversión, pueden atreverse a correr riesgos e invertir en aquellas infraestructuras necesarias para los servicios que creen puedan tener éxito.
  2. Incremento de la innovación. Las infraestructuras constituyen costes hundidos. Una vez realizada la inversión los agentes tienen muy altos incentivos para buscar nuevos servicios que incrementen el retorno o, al menos, permitan recuperar dichas inversiones. La flexibilidad de las plataformas convergentes de telecomunicaciones hace que no se asocien necesariamente a un servicio concreto.
  3. Competencia entre plataformas convergentes. Dicha competencia se produce no solo en torno de la variable de precio, sino respecto a muchos otros atributos, relacionados con servicios y contenidos e, incluso, la movilidad.

Hay cierto consenso en que es necesario crear un cuerpo metodológico armonizado en materias de competencia que atiendan adecuadamente los retos de la convergencia en el comportamiento, controlando las ofertas comerciales del operador dominante a fin de que no existan precios predatorios, Pinzamiento de márgenes y descuentos, revisando los efectos en el mercado de los empaquetamientos de servicios, evitando la discriminación de precios, los precios excesivos y las subvenciones cruzadas, verificando que exista replicabilidad de las ofertas minoristas del operador con poder significativo del mercado en base a los servicios mayoristas que ofrece, vigilando la integración vertical de empresas de contenidos con las empresas de redes y persiguiendo los abusos de la posición de dominio.

También deben perseguirse las llamadas prácticas concertadas o colusorias entre empresas competidoras, hay que analizar los efectos en el mercado de las fusiones y adquisiciones en cada sector (concentraciones e integraciones verticales intersectoriales y evaluar los posibles efectos de las ayudas públicas a determinadas empresas que pudiesen favorecer a unas empresas frente a otras).

Inhibirán la convergencia las barreras legales de entrada el mercado de servicios de televisión para las nuevas plataformas, así como la ausencia de un enfoque orientado a regular los mercados con los criterios propios de la política de competencia.

El objetivo de la definición de mercados relevantes y, en últimas de la regulación aplicable a ellos, se enfoca principalmente en generar e incentivar condiciones en igualdad de oportunidades para todos los agentes que compiten en el sector, por tal razón, se hace necesario establecer control de posibles posiciones dominantes en el mercado.

Tendencias

Los países regulatoriamente más avanzados como son EEUU, los de la Unión Europea, los del sudeste asiático, entre otros, han desarrollado un marco legal y regulatorio de las telecomunicaciones que si bien sigue evolucionando, ya está favoreciendo fuertemente el despliegue de la banda ancha y la prestación de los servicios convergentes. En su mayoría, realizan cambios orientados a la competencia, a la liberación del mercado y a la liberalización del espectro radioeléctrico.

La Unión Europea, por su parte, está desarrollando una regulación basada en la competencia de servicios, apostando por un modelo de competencia estática.

En los mercados de América Latina existen ofertas triple play de los operadores, pero no están disponibles ni para todos los tipos de operadores ni en todos los países. Los operadores de cable ofrecen de forma casi generalizada este tipo de ofertas (triple play). Sin embargo, los operadores xDSL en determinados países tienen restricciones legales a la provisión de servicios de televisión. Además existen restricciones a la entrada de capital extranjero en el capital de las empresas nacionales, en especial, a las que producen contenidos televisivos. Además, en países latinoamericanos, tales como Chile, Argentina o Brasil, los operadores telefónicos tradicionales no pueden prestar servicios de televisión a través de ADSL, en clara asimetría con sus competidores los operadores de cable, por ejemplo.

Los servicios convergentes presentan una gran oportunidad de creación de riqueza y bienestar para la sociedad latinoamericana, creación que será facilitada con una regulación que permita la competencia en infraestructuras. Todo lo que se puede materializar utilizando como herramientas regulatorias la eliminación de las regulación de acceso sobre nuevas infraestructuras o, al menos, la promesa de una vacaciones regulatorias sobre las mismas.

Al hacer referencia a la situación de América Latina, nos parece oportuno indicar que Luis Castejón y Claudio Feijòo han manifestado que para América Latina deben hacerse ajustes regulatorios de forma tal que, entre otros, se eliminen las restricciones a la prestación de servicios de TV en las diferentes plataformas fijas y móviles; en que hay que desvincular la normativa sobre regulación de contenidos, respecto de la regulación estructural de entrada al mercado y que se adopten nuevas categorías de servicios como VoD (Video on demand), PPV (Pay per View), streaming, no lineal, etc., postura que compartimos.

Aunque en la mayoría de los países se cuenta con despliegue de banda ancha y ofertas combinadas de servicios, el desarrollo de la regulación se ha enfocado de diversas maneras y con distintos ritmos.


Legislación de convergencia por área geográfica

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Tendencias de consumo en España

Retos de la regulación en un ambiente de convergencia

Con la convergencia la regulación trasciende los límites sectoriales y se convierte en una pieza clave para erigir los cimientos de una sociedad del conocimiento. Una regulación defectuosa puede desincentivar la innovación en aplicaciones y redes y afectar negativamente la convergencia. Resulta conveniente, pues, enumerar los retos del regulador para precisar de manera anticipada las soluciones o remedios regulatorios a adoptar o decidir si, por el contrario, resulta preferible el no regular.

En un entorno convergente el regulador deberá confrontar los siguientes retos:

Según publicó en 2006, la revista The Economist, los retos en la convergencia son:

Estructuras regulatorias separadas, tanto a nivel de autoridades como de marcos regulatorios Crear agencias reguladoras convergentes Reglas diferentes en países geográficamente relacionados que van en contra de la concentración empresarial regional existente. Debate sobre si los operadores incumbentes deben ser obligados a compartir sus redes de nueva generación con sus rivales El empaquetamiento de servicios puede suscitar problemas de competencia por abusos de posición de dominio Existencia de reglas que impiden que empresas dominantes de un sector puedan entrar en otros sectores Entrada al mercado audiovisual, además el problema de la complejidad que deriva de la posible existencia de un régimen de franquicias geográficas de cable y que se aplicase dicho régimen a operadores nacionales La separación de las cuestiones relacionadas con el desarrollo del mercado de aquellas ligadas a los derechos de los usuarios. Neutralidad de Red Obligaciones de “must-carry” que no aplican a los operadores de telecomunicaciones. No deben existir normas ex ante que impidan a los operadores realizar ofertas comerciales, salvo cuando analizado caso por caso se identifique problemas de competencia.

Otros factores regulatorios a considerar

Por otra parte, en un ambiente de convergencia, debe procurarse el concepto de Red Neutra. Todo el tráfico que circula por Internet debe ser tratado en condiciones de igualdad al margen de su contenido y de quiénes sean los emisores y receptores de la información. Para Michael Powell[8] la red neutra implica la libertad de acceso a los contenidos, la libertad de uso de aplicaciones y servicios, a la libertad de conexión de dispositivos personales, libertad de elección entre proveedores.

La estandarización también se constituye en un elemento necesario en la convergencia, pero se trata de una tarea compleja: puesto que habrá que estandarizar los terminales e incluso las operaciones. Este proceso se debe concretar a corto plazo, puesto las arquitecturas de red son muy variables y, además, evolucionan Para conseguir la estandarización se requerirá de acuerdos entre competidores, y habrá que asumir riesgos, tomando en cuenta que el sector de telecomunicaciones está habituada a los estándares y normalizaciones, pero que el sector de la informática no. Se puede decir que la Unión Europea tiene una cultura de estándares, a diferencia de EE.UU. donde el estándar suele imponerlo el mercado.

Adicionalmente, se debe regular la desintegración vertical de las operadoras de acceso. También hay que estimular el incremento de la penetración en las redes fijas mediante un marco regulador adecuado, para posteriormente conseguir usuarios de banda ancha, apoyando las políticas públicas a la difusión del uso de Internet

En la actualidad y frente al desarrollo de la convergencia, la regulación se debate entre dos posturas opuestas: abrir las redes mediante obligaciones de acceso (escalera de inversión) o no regular el acceso dejándolo al acuerdo comercial, libre y voluntario, entre las operadoras (competencia entre plataformas).

Con la primera posición relativa a imponer obligaciones de acceso se lograría introducir competencia intraplataforma sobre los mismos productos y precios. Sin embargo, presenta desventajas puesto que se habría escasa innovación y diferenciación al facilitar una rápida réplica. Tampoco se incentiva el despliegue de nuevas redes ni el acceso a nuevas zonas. Este breve análisis lleva a concluir que esta opción puede ser una alternativa cuando sólo existe una plataforma de acceso.

Por su parte, con la segunda posición de no regular el acceso, sino dejarlo al acuerdo comercial entre operadores, se introduciría competencia intraplataforma a través de medios como el cable coaxial, xDSL, móvil, Internet…, habría una fuerte innovación y diferenciación, reconociendo que el “time to market” se traduce en una ventaja competitiva. En adición, se incentivaría el despliegue de nuevas redes y se llegaría a otras áreas geográficas. Por las características indicadas, parece que se trata de la mejor alternativa, cuando existen varias plataformas de acceso.

Al momento de regular la convergencia también se debe considerar que, con el despliegue de las redes de nueva generación, herramienta de la convergencia, la situación actual es distinta a la existente a finales de los años noventa: ya no hay que introducir la competencia en el sector de comunicaciones, el Incumbente ya no es un monopolio, no hay una “red heredada”, hay experiencia en la compartición de recursos esenciales, así como una experiencia en materia de regulación. En el ámbito europeo se da la regulación exante mínima, y la misma permite la innovación.

Por otra parte, hay que considerar la colaboración público-privada para el despliegue de infraestructuras públicas de redes de banda ancha para apoyar el desarrollo de la convergencia. Las ayudas pueden ser estatales para desplegar redes en zonas desfavorecidas, de forma compatible con la normativa de competencia y también se puede facilitar el despliegue de redes municipales de banda ancha (City Networks) tal y como se viene realizando en Dinamarca y Suiza. Mediante la colaboración público- privada (PPP Public Private Partnership) se obtienen ventajas para la inversión puesto que se reduce la incertidumbre del proyecto de inversión al proporcionar estabilidad en los plazos, ingresos, gastos, inversiones y en la regulación.

Cabe señalar que en la actualidad, no existe un modelo regulatorio de interconexión, este aspecto debe ser tomado en consideración para evitar los conflictos que afecten la entrada de nuevos operadores y la innovación del sector.

Hay quienes señalan que existe la necesidad de desarrollar tres capas de regulación: sobre infraestructuras, autorizaciones, licencias o concesiones y sobre contenidos. Otros estudiosos, en cambio, se enfocan en precisar una definición del mercado relevante ajustada al fenómeno de la convergencia, puesto que su definición es fundamental, entre otras cosas, para determinar la posibilidad de tener posición dominante en un mercado.

En pleno desarrollo de la llamada Sociedad de la Información, las redes de comunicaciones electrónicas entendidas como las nuevas infraestructuras de los modelos socioeconómicos, resultan vitales y, por tanto, no pueden estar bajo el control de una sola persona o de un grupo minoritario, por tal razón, otro de los propósitos de la regulación será promover la creación de redes alternativas y mantener la obligación de compartir las infraestructuras existentes.

El regulador trata de conjugar la consecución de sus objetivos, buscando al mismo tiempo, asegurar un uso eficiente de las redes existentes, mediante las figuras de acceso y de interconexión; proporcionar un entorno favorable para la inversión, no solo del incumbente, sino que favoreciendo la creación de infraestructuras alternativas por parte de otros operadores y controlar la creación de monopolios en los nuevos mercados.

Mecanismos o herramientas de regulación

1.Regulación de acceso a activos no replicables.

La dificultad estriba en determinar cuáles tienen esta consideración.

2.Escalera de Inversión

Se establecen diversos niveles de acceso a la red del incumbente, según el grado de replicabilidad de los activos involucrados. De esta forma, cabe esperar que los operadores entrantes avancen en el despliegue de red según el esfuerzo que en cada momento puedan realizar. Eventualmente, los entrantes consiguen la integración vertical y se logar competencia en infraestructuras.
Este modelo ha sido muy bien recibido por varias instancias en Europa, pero presenta aspectos discutibles en su implementación.

3.Vacaciones Regulatorias

El regulador se compromete a no establecer cargas sobre las infraestructuras producto de nuevas inversiones durante un tiempo determinado

4.Fecha de fin de acceso

Se fija una fecha límite a partir de la cual se eliminan las obligaciones de acceso asociadas a las infraestructuras. Tiene como finalidad incentivar el avance de los operadores alternativos en la inversión en redes. Se ha planteado, en algunos casos, combinar esta herramienta con la escalera de inversión.

5.Separación Estructural

Se establecen dos divisiones estructurales en el operador incumbente: una de ellas se encarga de prestar los servicios de acceso mayoristas a todos los operadores en igualdad de condiciones y la otra compite en el mercado minorista. (lea más sobre este asunto)

6.Neutralidad de Red

La red debe estar accesible para cualquier operador que lo solicite y no debe discriminar paquetes según proveedor, contenido o aplicación. La red no debe impedir al usuario el acceso a cualquier información o aplicación. Se ignora las posibilidades de estrategia de precios y servicios que segmentan clientes según utilidad.

Sector de Radiodifusión y/o Audiovisual

La intervención regulatoria puede ser justificada por la presencia en el sector de difusión televisión de un “fallo de mercado”, debido al carácter de bien público que posee la programación televisiva, a la presencia de externalidades negativas y positivas asociadas a la programación y a la escasez del espectro radioeléctrico. Estos fallos de mercado provocan que el libre juego de la oferta-demanda falle al asignar ineficientemente los recursos.

La regulación actual de audiovisual no es neutra tecnológicamente. Hay que añadir que en diferentes regiones uno de los debates consiste en si la regulación de los servicios audiovisuales deben distinguir entre servicios de difusión de televisión y servicios de entrega de video (streaming content). Este debate es importante porque las nuevas formas de provisión de contenidos audiovisuales a través de Internet, como Itunes o YouTube son cada vez más populares. Se plantea entonces el debate de si los servicios de streaming son regulados como los servicios de difusión o son solamente otro servicio de datos más, evitando las obligaciones impuestas por la regulación tradicional. Los difusores de nuevas plataformas pueden optar por adoptar tecnologías de streaming en vez de tecnologías de difusión y así evitar la regulación tradicional.

Los actores del mercado deberían ver al Regulador como alguien que les facilita su actuación despejando incertidumbre regulatorias, procurando la neutralidad tecnológica, resolviendo los problemas de forma rápida, implementando un entorno regulatorio favorable a las inversiones a medio y largo plazo, vigilando la competencia de los mercados prestando especial atención a la calidad de los servicios, supervisando la evolución de la interconexión, previendo y adelantándose en la provisión de recursos limitados (numeración, frecuencias), facilitando el asentamiento de nuevos servicios y facilidades (portabilidad, emergencias, localización, etc.).

Conclusiones

Con la regulación adecuada se podrá conseguir una auténtica convergencia.

  1. ↑ Descripción de Jill Gibson, utilizada por Julio Alberto Garibay Ruiz y Alfred Lewis en ¿Es la Convergencia una verdadera revolución tecnológica que transformará la economía global?, publicada en la revista L@tin.tel, No. 11, Año 4, (Enero a Marzo 2008), Pág. 2.
  2. ↑ Precisamente la que se barajaba en los documentos de trabajo de la UE de 1984
  3. ↑ Véase, por ejemplo: Information Infrastructures: Their Impact and Regulatory Requirements, Enero 1997
  4. ↑ Catedrático de la Universidad de Barcelona y Miembro del Consejo de la CMT
  5. ↑ La consecuencia puede consistir en una tendencia a operar en los accesos con actitudes de monopolio
  6. ↑ Véase: Neutralidad de la Red
  7. ↑ Dr. Elias Fusté
  8. ↑ Ex-Presidente de la FCC


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